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　　党的二十届三中全会审议通过的《中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（简称《决定》）提出，“加快规划建设新型能源体系，完善新能源消纳和调控政策措施”。

　　新型能源体系是党的二十大报告中提出的新概念，包括新型能源系统和新机制两大部分。其中，新机制是能够适应并支持新型能源系统发展壮大的市场机制、价格机制、科研机制、监管制度、行业政策、财税政策、金融支持等相关机制和政策体系[1]。

　　这次中央在历史性文件《决定》中唯独提及新能源消纳和调控政策措施，一则体现出新能源消纳的重要性，二则反映出解决消纳问题已迫在眉睫。

　　《决定》在“完善新能源消纳和调控政策措施”表述后，紧接着提出了“100字的双碳”深化改革内容，这意味着“新型能源体系”与“碳达峰碳中和”的高度契合，或许为“电力市场”和“碳市场”协同发力埋下了伏笔。

　　截至2024年6月底，全国全口径发电装机容量30.7亿千瓦。其中，煤电11.7亿千瓦，占总发电装机容量的38.1%；并网风电装机容量4.7亿千瓦，并网太阳能发电装机容量7.1亿千瓦，合计达11.8亿千瓦，以风光为主的新能源占总装机容量的38.4%，新能源发电装机规模首超煤电。

　　《中央 国务院关于完整准确全面贯彻 新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出，“到2030年，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上”。可见，风光发电装机容量距目标“近在咫尺”。

　　一是非化石能源、可再生能源、新能源的区别。非化石能源容易理解，指的是煤炭、石油、天然气等化石能源以外的能源；可再生能源是除了化石能源、核能以外的能源；新能源又叫非常规能源，是除了化石能源、水能以外的能源。因此，新能源发电涵盖了太阳能发电、风电、核电、生物质发电，只是相比风光，核电比较少而已。

　　二是火电、煤电的区别。煤电容易理解，就是燃煤发电；在从统计上，火电除了煤电外，还包括燃油发电、燃气发电、生物质发电、垃圾焚烧发电、余热余压余气发电。其中，煤电占比超过80%。

　　2023年，全国发电装机容量29.2亿千瓦。其中，火电13.9亿千瓦，占总发电装机容量的47.6%。非化石能源发电15.3亿千瓦，占总发电装机容量的52.4%，可再生能源发电装机容量首超火电，光伏发电、风电跃升为我国的第二、第三大电源。

　　《意见》还提出，“到2030年，非化石能源消费比重达到25%左右；到2060年，非化石能源消费比重达到80%以上”。虽然非化石能源供给端突飞猛进，但消费端却没有与日“剧”增。

　　2012-2023年，煤炭消费比重从68.5%下降到55.3%，累计下降13.2个百分点，风电、太阳能发电等非化石能源消费比重从9.7%提高到17.9%，累计提高8.2个百分点，“十四五”前3年非化石能源消费比重年均提高0.7个百分点。而要实现2030年非化石能源消费占比25%，年均需提高1个百分点，显然仍有不小的差距。

　　非化石能源消费主要为水电、风电、太阳能发电、核电等一次电力。2023年，全国发电量94564亿千瓦时，其中火电占比66.3%，进一步细分，煤电占比63%，也就是说煤电以占全国40%的装机量贡献了全国63%的发电量。虽然非化石能源发电装机规模占比52%，但贡献了不到34%的发电量。

　　非化石能源装机量“猛增”而发电量“缓升”，根源在于新能源的消纳。根据国际能源署（IEA）的研究，可再生能源发电占比超过15%时，消纳瓶颈就会体现。

　　2023年，我国太阳能、风力发电量合计占比15.6%，刚好突破这一临界值。

　　风、光等新能源是“靠天吃饭”，具有明显的随机性、间歇性和波动性，对电网会造成不小的冲击。一般情况下，夜间风速比较大，风力发电多；夏季中午阳光充沛，太阳能发电多，与人们的用电需求形成了“错位”，随之带来了“弃风弃光”问题。

　　2015、2016年，我国弃风弃光一度达到高峰，弃风率超过15%、弃光率也在10%以上，西北地区尤为严重。国家果断出手，2018年10月，国家发展改革委、国家能源局印发《清洁能源消纳行动计划（2018-2020年）》，首次提出弃电率控制在5%左右的目标，到2020年基本解决清洁能源消纳问题。效果立杆见影，2019年弃风率、弃光率分别降到4%、2%，此后一路走低，2022年进一步降到3.2%、1.7%。

　　但弃风弃光问题的缓解，并没有解决新能源消纳难题。2020年以来，风、光装机呈现爆发式增长，年均复合增长率高达20%、30%，消纳又迎来了新挑战，引发了“放开95%消纳红线月，《国家能源局关于做好新能源消纳工作 保障新能源高质量发展的通知》提出，“科学确定各地新能源利用率目标，部分资源条件较好的地区可适当放宽新能源利用率目标，原则上不低于90%”。

　　一是加强调节，既然风光等发电不均匀，就需要稳定性强的能源来调峰调频。从规模性、安全性、经济性等各方面来说，煤电是最优先的选择。因此，我们就看到了随着风光发电的“扶摇直上”，煤电也是“小步快跑”。“风光火”打捆的模式决定了越是要大上新能源发电，就不可避免地需要增加煤电[2]。

　　二是发展储能，电力具有“即发即用”的特性，如果不能实时使用，就必须及时储存起来，实现“风光储”一体化发展。2020年以来，各地强制配储政策频出，配储比例也从最初的10-20%逐步上升至15-30%，引发了一波储能“大干快上”潮，留下了储能“产能过剩”、配储“建而难用”等顽疾。新能源配储在国家层面是鼓励但不强制的态度，但在地方好经被念歪[3]。

　　三是提升外送能力，虽然全国平均“弃风弃光率”得到了有效遏制，但各地情况不一。根据全国新能源消纳监测预警中心数据，2023年，蒙西、青海、甘肃弃风率仍高达6.8%、5.8%、5%，西藏弃光率则高达22%。我国西北地区风光资源丰富、东部地区经济发达，由此导致了“发电在西北、负荷往东南”的供需割裂，通过“西电东送”等重大工程跨区外送是有效解决方案，由此带动了特高压建设的高潮。

　　毫无疑问，如果放开新能源消纳红线管控，“弃风弃光”就会卷土重来，通过市场化方式消纳新能源成为必选项。

　　电力市场化改革，被认为是新能源消纳的关键。2022年1月，国家发展改革委、国家能源局印发的《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》就提出“推动形成适合中国国情、有更强新能源消纳能力的新型电力系统”，并制定了“到2030年，全国统一电力市场体系基本建成，新能源全面参与市场交易”的目标。

　　新能源既能发出绿色电力，又具有降碳功能，这为“电碳协同”创造了广阔空间。

　　一方面，新能源正加快进入电力市场，并在碳市场发挥着积极作用。根据中国电力企业联合会数据，2023年全国新能源市场化交易电量6845亿千瓦时，占新能源总发电量的47.3%；截至2023年底，全国绿电交易累计成交量954亿千瓦时，绿证交易累计成交量突破1亿张。

　　我国碳市场由强制碳市场和自愿减排市场组成，前者将火电企业作为首批纳入对象，以配额为基础产品；后者将新能源发电项目纳入其中，以国家核证碳减排量（CCER）为基础产品。CCER重启前，备案项目254个、减排量5294万吨，其中风电、光伏发电项目数量、减排量合计占比54.3%、28.7%。2023年10月，生态环境部公布的首批4个CCER项目方法学中，并网光热发电、并网海上风力发电位列其中。

　　注：备案的自愿减排量（万tCO2e），引自中创碳投《中国温室气体自愿减排交易现状分析报告》

　　另一方面，电力市场和碳市场独立运行带来了重复计算等问题。新能源发电企业既能将电力以绿电、绿证的形式卖给有用电需求的企业，还能将项目产生的减排量卖给有抵消需求的企业，这带来了新能源电力的环境效益重复计算问题，并影响了国际互认。如欧盟于2024年4月公布了动力电池碳足迹规则的征求意见稿，电力消费的碳足迹只有全国平均电力消费组合、直连两个选项，意味着购买绿电、绿证都不算碳减排；欧盟于2026年正式开征的“碳关税”，则与出口国碳市场的碳价直接相关。

　　国家已经着手解决这一问题，发布了新能源电力环境权益间相互衔接、具有国际可比性的电力排放因子。2024年4月，生态环境部、国家统计局联合发布了《2021年电力二氧化碳排放因子》，分为三种口径：全国、区域和省级电力平均二氧化碳排放因子，全国电力平均二氧化碳排放因子（不包括市场化交易的非化石能源电量）以及全国化石能源电力二氧化碳排放因子。

　　另外，伴随我国风光发电开发利用技术的不断进步，规模性、经济性逐渐显现，步入了平价时代，已不符合CCER项目额外性（没有碳资产收益很难进行）要求。因此，我们也看到了CCER重启后，发布的方法学中已没有了光伏发电、陆上风电的身影。其实，这是一种信号，新能源发电应更多突出绿色电力属性，在一定程度上堵住了“双重获利”的通道。

　　党的二十届三中全会开启了全面深化改革的新征程，“新型能源体系”和“双碳”均是其中的重要环节，彼此相依、环环相扣，既具备协同化运作的现实条件，又具有一体化改革的迫切需求。

　　在能耗双控转向碳排放双控的背景下，新能源的地位将更加突出，成为能源绿色转型和“双碳”目标的关键支撑。能碳领域深化改革的核心任务就是推进“两个替代”，即能源开发清洁能源替代、能源使用电力替代，最终实现“两个脱钩”，即经济增长与碳排放的脱钩，碳排放与能源消耗的脱钩。

　　作者简介：王磊明，北京大学环境科学硕士，主要从事节能环保及碳达峰碳中和研究。

　　[1]国务院发展研究中心资源与环境政策研究所能源政策研究团队.加快规划建设新型能源体系[N].经济日报，2023-06-05.

　　[2]刘洋.煤电装机数据闹出“乌龙”？背后是新能源“有装机无电量”的尴尬[EB/OL], 华夏能源网, 2024-02-29.

　　[3]刘洋. 新能源强制配储愈演愈烈：好经被念歪，乱象几时休？[EB/OL], 华夏能源网，2023-07-05.

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